제10장 외부효과(2)

명령-통제 정책 : 직접 규제

정부는 특정 행위를 의무화하거나 금지함으로써 외부효과 문제를 해결할 수 있다. 예를 들어 독성이 있는 화학물질을 상수원에 버리는 것은 범죄로 규정되어 있다. 사회적 비용이 사적 이득을 훨씬 초과하기 때문에 정부는 이러한 행위 자체를 불법화하는 직접 규제 수단을 쓴다. 그러나 대부분의 오염 문제는 간단하지 않다. 예를 들어 거의 모든 교통수단은 어떤 형태로든 오염을 발생시킨다. 그렇다고 해서 모든 교통수단을 금지할 수는 없다. 따라서 오염방지의 비용과 편익을 비교하여 사회적으로 허용할 수 있는 수준의 오염배출량을 결정하는 것이 합리적이다. 환경 규제에는 여러 가지 형태가 있다. 그러나 어떤 경우든 정부가 제대로 규제하려면 각 산업의 특성과 적용할 수 있는 환경 기술에 대해 잘 알아야 한다. 그러나 정부 규제 당국은 이러한 정보를 쉽게 얻을 수 없는 경우가 많다.

 

시장 원리에 기초한 정책 : 교정적 조세와 보조금

정부는 사람들의 행동을 직접 규제하기보다는 민간의 사적 이익 동기와 사회적 효율을 일치시키도록 시장 원리에 기초한 정책을 사용할 수도 있다. 예를 들어 정부가 부정적 외부효과에 대해서는 세금을 부과하고, 긍정적 외부효과에 대해서는 보조금을 지급함으로써 외부효과를 내부화할 수 있다. 부정적 외부효과를 시정하기 위해 고안된 세금을 교정적 조세라고 한다. 또는 이 세금의 사용을 오래전에 제창한 경제학자 아서 피구의 이름을 따서 "피구세"라고도 한다. 이상적인 교정적 조세는 부정적 외부효과를 일으키는 행위에서 비롯되는 외부비용과 같은 금액이 되어야 한다. 이상적인 교정적 보조금은 긍정적 외부효과를 창출하는 행위에서 비롯되는 외부편익과 같은 금액이 되어야 한다. 경제학자들은 오염 문제를 해결하기 위한 수단으로 직접 규제보다 교정적 조세를 선호한다. 

직접 규제는 오염물질의 양을 정부가 직접 결정해주지만, 교정적 조세는 공장주가 오염을 줄이도록 하는 경제적 유인을 제공한다. 대부분의 경제학자는 교정적 조세를 선호한다. 세금도 규제와 마찬가지로 전반적인 오염배출량을 줄일 수 있다는 것이다. 교정적 조세가 높을수록 오염물질의 배출량은 감소할 것이다. 교정적 조세가 아주 높다면 공장들은 아예 문을 닫아버릴 것이다. 따라서 오염물질의 배출량은 0이 된다.

직접 규제와 교정적 조세는 모두 환경오염을 줄일 수 있지만 조세가 규제보다 이 목적을 달성하는 데 효율적이다. 직접 규제는 모든 공장이 오염물질 배출을 동일한 양만큼 줄이도록 의무화한다. 그러나 이러한 규제는 가장 낮은 비용으로 수질오염을 줄이는 방법이 아니다. 다시 말해 교정적 조세는 오염물질을 배출하는 권리에 가격을 부과하는 것과 같은 의미가 있다. 마치 자유시장에서 재화에 대해 가장 높은 가치를 부여하는 사람에게 우선하여 재화가 배분되듯이, 교정적 조세도 오염 방지 비용을 지불할 용의가 있는 생산자에게 오염배출권이 우선하여 배분되도록 한다. 따라서 정부가 달성하고자 하는 오염 수준이 얼마든지 교정적 조세를 통해 그 수준을 가장 적은 사회적 비용으로 달성할 수 있다.

교정적 조세는 보통의 세금과는 다르다. 교정적 조세는 시장참여자들이 직면하는 유인을 변화시켜 외부효과의 존재에 대한 책임을 부과하고 그에 따라 자원배분을 사회적 최적 배분에 더 가까워지도록 움직인다. 따라서 교정적 조세는 경제적 효율을 향상하면서 정부의 조세수입도 증가시킨다.

 

휘발유에 대한 세금은 왜 높은가

많은 나라에서 휘발유는 가장 높은 세금이 부과되는 재화 중 하나다. 휘발유세는 승용차 이용에서 비롯되는 세 가지 부정적 외부효과를 겨냥한 교정적 조세로 볼 수 있다.

휘발유세는 사람들에게 대중 교통수단이나 카풀을 좀 더 자주 이용하고, 직장과 가까운 곳에 거주하도록 유도함으로써 교통혼잡을 줄여준다. 또 사람들이 어떤 차량을 구입할지 선택할 때 이를 고려하게 하고, 휘발유의 소비를 억제함으로써 지구온난화의 위협을 줄여준다. 이처럼 휘발유세는 대부분의 세금처럼 경제적 순손실을 초래하는 것이 아니라 오히려 경제를 활성화한다. 휘발유세로 인해 교통혼잡이 줄고, 교통사고가 감소하며 대기 환경이 개선된다는 것이다.

휘발유세 수입을 바탕으로 유인 구조를 왜곡하고 경제적 순손실을 야기하는 소득세와 같은 다른 세금들을 낮출 수 있을 것이다. 그뿐만 아니라 자동차의 연비를 높이도록 요구하는 자동차 제조업체들에 대한 부담스러운 정부 규제들도 필요 없어질 것이다. 그러나 휘발유세 인상은 정치적으로 항상 인기가 없었다.

 

시장 원리에 기초한 정책 : 오염 배출권 거래제도

 정부가 오염배출권의 거래를 허용한다면, 정부는 사실상 오염배출권이라는 또 다른 희소자원을 창조하는 것이다. 궁극적으로 이 배출 건이 거래되는 시장이 자연스럽게 형성되고, 이 시장 역시 수요 공급의 원리에 따라 지배될 것이다. 이 새로운 시장은 보이지 않는 손에 의해 오염배출권을 효율적으로 배분할 것이다. 오염배출권에 대해 가장 높은 지불용의가 있는 기업들이 배출권을 차지할 것이다. 그리고 한 기업이 오염배출권에 대해 지불하고자 하는 금액은 그 기업의 오염물질 처리비용에 따라 결정될 것이다. 즉 오염을 줄이는 비용이 많이 드는 기업일수록 배출권에 높은 금액을 지불할 것이다. 

오염배출권의 발행을 통한 오염 감축 방법은 교정적 조세와는 다른 방법처럼 보이겠지만, 사실 두 정책 수단은 공통점이 많다. 두 경우 모두 기업들은 오염물질 배출에 대해 비용을 지불해야 한다. 교정적 조세의 경우 기업들이 정부에게 세금의 형태로 지불하고, 오염배출권의 경우 기업들이 오염배출권을 구입하는 비용을 다른 기업자들에게 지불한다. 오염배출권을 소유한 기업이라도 비용을 치른다고 할 수 있다. 오염물질을 배출하는 행위의 기회비용은 오염 배출권의 시장가격이기 때문이다. 두 방법 모두 오염배출 행위에 대한 대가를 치르게 함으로써 환경오염의 외부효과를 내부화한다는 공통점이 있다. 그러나 오염배출권의 판매가 교정적 조세보다 유리한 경우도 있다. 오염배출권 거래제도는 교정적 조세처럼 비용 측면에서 효과적인 환경보전 수단으로 인식되고 있다.

 

오염에 대한 경제학적 분석에 대한 반론

경제학자들은 바람직한 환경정책이란 모든 선택에는 대가가 있다는 사실을 인정하는 것이라고 생각한다. 물론 깨끗한 공기와 물은 유용한 자원이다. 그러나 그 가치는 그것의 기회비용과 비교되어야 한다. 그것을 걷기 위한 대가가 무엇인지 따져봐야 하는 것이다. 오염을 완전히 제거하는 것은 불가능하다. 오염을 완전히 제거하려면 오늘날 우리가 누리는 높은 생활 수준을 포기해야 할 것이다. 환경을 가능한 한 깨끗하게 하기 위해 국민 영양 섭취 수준을 낮추고, 의료 서비스의 질을 낮추고, 주거환경의 수준을 낮추자고 주장할 사람은 없다. 

경제학자들은 일부 환경 보호론자들이 경제 논리에 근거하여 생각하지 않음으로써 환경보호 취지 자체를 훼손하고 있다고 생각한다. 다른 재화와 마찬가지로 깨끗한 환경도 하나의 재화다. 다른 정상재와 마찬가지로 깨끗한 환경의 소득탄력성은 0보다 크다. 잘사는 나라들이 깨끗한 환경을 지키기 위해 못사는 나라들보다 큰 비용을 지불할 수 있다. 따라서 잘 사는 나라들이 더 엄격한 환경보호 정책을 펼치고 있다. 그뿐만 아니라 다른 재화와 마찬가지로 깨끗한 물과 공기도 수요의 법칙을 따른다. 환경보호 비용이 낮을수록 국민들은 더 적극적인 환경보호를 요구할 것이다. 교정적 조세나 오염배출권 거래와 같은 환경보호에 대한 경제적 접근은 환경보호 비용을 낮춤으로써 국민들의 환경보호에 대한 수요를 더욱 증가하게 만든다.

 

요약

정부는 외부효과로 인한 비효율성을 교정하기 위해 다양한 정책을 추구한다. 정부는 직접 규제를 통해 사회적으로 비효율적인 행위를 방지하거나 교정적 조세를 사용하여 외부효과를 내부화하기도 한다. 또 다른 정책은 배출 건 거래제도다. 예를 들어 정부는 한정된 오염배출권을 발행하여 거래를 허용함으로써 환경을 보전할 수 있다. 이 정책의 최종 결과는 오염 원인자에게 교정적 조세를 부과하는 것과 대체로 같다.

 

간단한 퀴즈

접착제공장과 철강공장 모두 인체에 해로운 물질을 배출한다고 한다. 이 공장들에 대해 지방정부가 취할 수 있는 정책 세 가지를 제시하라. 각각의 정책에 대해 찬반양론을 설명하라.